原创孙伟经济观察报
本文回顾成立近七十年特别是改革开放四十年多年以来供销社的发展历程，分析供销社制度变迁的逻辑，探讨新时代下的改革方向和提出*策建议。
作者：孙伟
封图：图虫创意
编者按：中国人民大学公共管理学院博士孙伟曾在中华全国供销合作总社培训中心任职4年，年至今10年的时间，调研了近三十省份、一百多个县级供销社，这些经历使其清晰地了解供销社这一个庞大体系的历史、现状——其中实况与目前部分流传的观点和设想相去甚远，而基于这些真实的情况和作者的思考，这篇长文也尝试为供销社未来的改革描绘一条可供选择的路径。
引言
作为有中国特色的合作经济组织，供销社的历史远溯于新中国成立之前，如延安南区合作社和河南林县（现林州市）石板岩供销社。年7月，全国合作社第一届社员代表大会召开，将中华全国合作社联合总社改名为中华全国供销合作总社，这宣告着全国供销社系统的建立。
伴随着时代变迁，供销社走出了一条独特路径：与国营商业部门的“三合三分”，以及产权在集体所有制和全民所有制之间反复；兼具行*部门、事业单位、企业、合作经济组织的属性；由计划经济下在农村的垄断专营，转变为市场经济下参与竞争，但同时存在体制不顺、经营不力、效率偏低等问题。本文将首先回顾成立近七十年特别是改革开放四十年多年以来供销社的发展历程，然后分析供销社制度变迁的逻辑，最后探讨新时代下的改革方向和提出*策建议。
近七十年以来供销社的制度变迁
（一）供销社与国营商业部门的“三合三分”
年6月，县及县以上供销社与国营商业合并，基层供销社下放为人民公社的供销部。年5月，全国供销总社同商业部分开办公。年9月，商业部、粮食部、全国供销总社、中央工商行*管理局合并组成新的商业部。年2月，中央决定恢复全国供销总社。
改革开放之后，年3月，商业部、全国供销总社和粮食部合并。年5月，中华全国供销合作总社恢复成立。
（二）改革开放以来供销社发展转型的四个时期
在计划经济时期，供销社具有典型的“官商”特征，即统购统销、垄断专营。在建立市场经济的进程中，供销社不断发展转型。当前供销社的性质不明、产权模糊、体系庞大、负担较重、效率偏低等诸多问题，皆与这一转型期紧密相关。本文把其分为四个时期分别介绍。
1.社会主义市场经济探索时期（年-年）：恢复“三性”，五个突破，六个发展
年的中央一号文件提出，恢复和加强供销社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，即恢复“三性”。年2月，国务院副总理田纪云指出供销社要从劳动制度、农民入股、经营范围、内部分配、价格管理五个方面进行突破，即“五个突破”。年12月，全国供销社主任会议提出，重点抓好“六个发展”，包括系列化服务、横向联合、农副产品加工、多种经营方式、农村商业网点、科技教育。
在此时期，供销社体制未发生较大变化，上述改革可总结为三个特点：一是引入市场竞争意识；二是搞活管理和经营机制；三是吸引农民参与，凸显合作经济组织属性。
2.社会主义市场经济建立时期（年-年）：体制改革，连续亏损，股金风波
年，*的十四大提出建立社会主义市场经济体制。年11月，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，各级供销社要继续深化改革。然而，随着农村日用品、土产、农资和棉花等专营制度的陆续取消，再加之体制不顺、机制不活等，在年-年，全系统连续八年亏损，亏损额最高为年的亿元。
为适应市场经济要求，特别是自年总社重新成立之后，供销社持续改革，三方面需要强调。
首先，与国企改革大致同步，供销社实行了企业改制、资产出售、职工分流等改革。
其次，针对供销社的*策性亏损，如年对棉花的敞开收购和年对化肥的保障供应、稳定价格等，中央出台了一系列*策，极大程度地减轻了财务挂账负担，比如国发〔〕5号文件和全国供销总社与财*部、中国农业银行、中国农业发展银行、国家税务总局联合发布的《关于对供销合作社中央*策性亏损实行挂账停息等有关问题的通知》（供销财联字〔〕10号）等。
再次，“股金风波”对供销社改革发展造成了不利影响。吸收社员股金本意是鼓励农民入股成为社员，扩大群众基础。但在金融监管不健全、指导*策不完善、实施操作不规范的时代背景下，吸收社员股金演变为无风险的保本分红。另一方面，贷款业务超出了供销社的金融风险把控能力。因此，股金风波难以避免。国发〔〕5号文件强调要清理整顿社员股金，防范和化解金融风险。后期在财*强力支持下，股金风波才得以解决。
3.社会主义市场经济完善时期（年-年）：四项改造，设立“新网工程”，参公管理
进入新世纪以后，“三农”形势发生重大变化。年1月，全国供销总社提出“四项改造”，即以参与农业产业化改造基层社，以产权多元化改造社有企业，以社企分开、开放办社改造联合社，以发展现代经营方式改造供销社网络。
年10月，十六届五中全会提出建设社会主义新农村。年5月，国务院印发《听取供销总社关于建设农村现代流通服务网络等有关工作汇报的会议纪要》，同意启动“新农村现代流通服务网络工程”（以下简称“新网工程”）。年12月，中央财*设立“新网工程”专项资金，支持重点包括农资、农副产品、日用消费品和再生资源以及薄弱空白县等。资金规模从年3.5亿元增长至年25亿元。此外，自年开始，国家农业综合开发办公室安排全国供销总社农业综合开发部门专项资金。
此时期的改革有三个特点：一是*府的支持力度不断加大，从出台*策、设立项目资金，直至国发〔〕40号文件规定县及县以上供销社所需经费列入同级财*预算。二是供销社流通业务得到恢复和加强。三是部分发展较好的供销社和社有企业确立现代企业制度，抓住市场机遇，经济实力不断增强。比如，在年1月中国供销集团有限公司成立。
4.新时代下深化供销社综合改革（年至今）
*的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。年4月，国务院批复同意河北、浙江、山东、广东作为供销社综合改革试点省份，四省分别围绕组织体系建设，生产、供销、信用“三位一体”新型合作经济组织，农业社会化服务和社有企业展开改革。年6月，综合改革专项试点启动，28个省份的32家单位承担试点任务，包括构建双线运行机制、设立发展基金、强化基层社合作经济组织属性等。
（三）*中央、国务院关于供销社的四个文件
自年以来，*中央和国务院针对供销社共出台四个权威文件。鉴于目前尚无专门针对供销社的法律法规，它们作为国家*策，指导和推动了供销社的改革发展。每个文件的时代背景和主要内容介绍如下。
在农业和农村经济向社会主义市场经济发展，但全国供销社体制不顺的背景下，《中共中央、国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发〔〕5号）提出：把供销社真正办成农民的合作经济组织；按照*社分开、社企分开的原则，各级供销社退出*府行*机构序列；各级供销合作社理事会是本社集体财产（包括所属事业财产）的所有权代表和管理者；抓紧组建全国供销合作社总社等。
在农村市场多元化格局显现，国企改革和扭亏脱困持续深入，供销社人员负担和债务包袱沉重、亏损增加，以及部分供销社大规模吸收社员股金，但引发挤兑的严峻挑战下，《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发〔〕5号）提出：尽快扭转效益下滑、亏损增加、经营萎缩的被动局面；清理整顿社员股金，防范和化解金融风险；妥善处理供销合作社亏损挂帐；按照自主经营、自负盈亏的要求，搞活社办企业等。
在推进社会主义新农村建设的背景下，《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发〔〕40号）提出：供销社是为农服务的合作经济组织，是推动农村经济发展和社会进步的重要力量；加快推进供销社现代流通网络建设，强化专业合作和农村综合服务功能；推进社有企业健全现代企业制度；妥善解决历史遗留问题等。该文件规定了县及县以上供销社所需经费列入同级财*预算，这为当前的供销社体制奠定了基础。
在农业现代化深入推进和农业生产经营方式深刻变化的新形势下，《中共中央和国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔〕11号）提出，供销社是*和*府做好“三农”工作的重要载体；推动供销社由流通服务向全程农业社会化服务延伸，向全方位城乡社区服务拓展；构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系的双线运行机制；推进供销社基层社改造等。
此外，年10月，全国供销总社发布《供销合作社条例（征求意见稿）》。总体来看，该条例以中发〔〕11号文件为基础，对供销社的性质、资产、组织体系做了基于现状的确认和阐述。
供销社发展改革的基本逻辑
（一）行*力量主导的强制性制度变迁
根据制度经济学理论，制度变迁包括诱致性和强制性。不管是在计划经济还是市场经济时期，供销社皆呈现行*力量主导的强制性制度变迁特点。
首先，改革是自上而下的。供销社的制度变迁并不是由名义的所有者——社员，而是*府以及总社发起的，形式为*府*策文件。这在供销社与国营商业部门的“三合三分”中尤其明显。在新时期，虽然基层能够发挥能动性，在实际工作中涌现出很多亮点。比如，土地托管服务由山东省济宁市汶上县供销社首创，后来经总社倡导，推广至全国供销社系统，成为现阶段的主要任务。这仍视为自上而下的改革。
其次，改革动力主要来自*府，市场发挥作用有限。目前来看，供销社最合适的改革时期应是与我国市场经济转轨和国有企业改革同步。然而，受限于历史包袱沉重、财*支持力度偏弱和维持社会稳定等因素，供销社改革远滞后于国企。比如，一直未能按照市场经济原则，对大量亏损严重或已无实质业务的社有企业实施破产改制。
（二）*府对供销社大力扶持
在计划经济时期，*府赋予供销社很多农产品和商品的统购统销特权，这使其成为了帮助*府攫取城乡剪刀差的工具。在前述市场经济的探索和建立时期中，随着日用百货、农特产品、农资（详见《国务院关于深化化肥流通体制改革的通知》（国发〔〕39号），年11月16日发布）、棉花（详见《国务院关于深化棉花流通体制改革的决定》（国发〔〕42号），年11月28日发布）等商品的逐次放开，供销社基本不再具有商品专营职能（目前，在个别省份，食盐、鞭炮仍由供销社专营）。但这绝不意味着供销社失去了*府扶持。与之相反，在各个时期*府都对供销社给予较高的扶持力度。
首先，在供销社体制的急剧转型期，除国发〔〕5号文件之外，中央*府还专门针对供销社*策性亏损、经营亏损、社员股金等出台了《关于研究解决供销社*策性亏损问题的会议纪要》（国阅〔〕70号）、《国务院关于供销合作社财务挂账处理等有关问题的批复》（国函〔〕号）、《国务院办公厅转发中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》（国办发〔〕号）等文件。同时，地方*府也出台了相应的*策。据不完全统计，各级财*对于解决供销社问题注入了数十亿元资金。
其次，在市场经济完善时期和新时代中，*府对供销社继续保持有力支持。比如，给予供销社化肥淡季储备、棉花储备、防汛物资储备等*府购买服务；在年设立“新网工程”项目；国发〔〕40号文件规定供销社经费列入财*预算；年1月上线脱贫地区农副产品网络销售平台（即“”平台），对接各级预算单位的采购需求等。
（三）办成农民的合作经济组织是*府对供销社一以贯之的期望
从四份中央文件可看到，农民合作经济组织是*府对供销社的定位和期望。比如，中发〔〕11号文件开篇就提出，供销合作社是为农服务的合作经济组织。
究其原因，首先，供销社的源头之一是合作经济。在成立之初，吸收社员股金和建立合作社是在*领导下对全民所有制经济的补充。但实际上，国（地）拨资金、集体投入和经营积累等极大程度地扩充了供销社资产规模。当前，社员股金占比已经非常小。
其次，合作社是乡村振兴的重要力量。我国常住人口城镇化率在年末已达64.72%，但农村人口数量多和家庭承包经营的基本国情没有改变。如何引导小农户与现代农业发展有机衔接？供销社定位是与“三农”紧密相连的合作经济组织，*府希望其能够在乡村振兴中发挥值得期待的作用。
（四）发展改革结果不如预期理想
供销社总体的发展改革结果不如预期理想，与中央提出的目标有较大差距，体现为如下三方面：
第一，部分供销社经济实力不足。社有企业只是依靠房屋、土地、设备等开展资产租赁业务，未能开展足够的为农服务。这在县级供销社及以下的基层社表现尤其明显。年的总社资料显示，在全国个县级社中，仍有个经济薄弱县净资产不足万元（其中个县净资产为负值），24%的县级社无基层社或基层社未开展任何业务、无经营网络。（王啉、郭乃红，《关于系统社有企业网络建设情况的调研报告》。见《中华全国供销合作总社年优秀调研报告汇编》，中国商业出版社，，P98）
第二，社有企业的经营效率有待提升。以东部沿海A省供销社为例，相关资料显示，年，全系统销售总额名义上达到亿元，但大部分为改制企业的统计数据，控股企业和基层社自营业务销售额只占约10%。而且，在全省家控股企业中，年销售额过亿元的只有78家，超过10亿元的只有8家。
第三，供销社改革亟待进一步深化。比如，由于缺乏科学理论和法律法规支撑，供销社的组织性质难以界定。目前，供销社表现为准行*机关、事业单位、社团组织和企业等多种形态共存的情况。再如，社有企业隶属于本级供销社，在产权上无直接联系。不同层级和区域的企业各自分散经营，这显然无法整合供销社庞大规模的资产，无法实现规模效益，很难与同类企业开展竞争。因此，对于供销社产权的改革需从理论和*策上予以突破，以消除制约广大社有企业兼并重组的制度障碍。
再来评判现有的很多研究和媒体报道。它们提出了把供销社建成全国范围的商贸企业、农业服务企业、农产品物流和加工企业等构想。但此类观点只是着眼于供销社外在的整体形象，未深入了解或选择性忽略分级管理和分散经营的独特体制，可谓是与实际情况谬之千里。
供销社在乡村振兴中的重要价值
（一）成为*和*府为农服务的有力抓手
新世纪以来，随着农村税费等改革的推进，农村治理体系发生重大变化，*和*府亟需寻找介于行*与市场之间的有力抓手（孙伟、许光建，）。供销社下辖社有企业和大量网点，既能贯彻和执行扶农惠农*策，又能抑制逐利倾向，开展各种形式的为农服务。
（二）发展农村经济，助力乡村振兴
供销社能够依托农资公司，开展农资供应、土地流转和托管、粮食烘干等农业社会化服务；依托农产品生产企业，开展农产品加工、包装设计、打造品牌等延伸业务；依托百货商城、连锁超市、批发市场，畅通农村商贸流通，改善县域消费环境。
（三）促进社有资产的保值增值
经过近七十年的发展，全国供销社资产规模已非常庞大。这既是供销社助力乡村振兴的基础支撑，也是可持续发展的前提。在新发展格局下，亟需通过深化改革、市场经营、整合盘活等促进保值增值。
供销社在乡村振兴中的重要价值
（一）尽快启动深层次的产权改革
除了依靠行*命令在全民所有制与集体所有制之间往复三次之外，供销社产权层面的探讨和改革几乎未涉及。然而，产权改革有其紧迫性，分析如下。
第一，产权改革处于基础性地位。
科斯定理指出了交易成本与产权分配的关系，产权的清楚界定是资源有效配置的基础。涉及供销社产权的研究和实践都较少。徐旭初、*祖辉（）提出，供销社的根本问题在于最终所有者的缺位。自年以来的最新一轮改革也未触及到产权层面。
中发〔〕11号文件对产权做出两点规定：加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结；各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者。但是，这两段表述均未涉及基础性的供销社产权问题，包括社员的定位、终极产权的归属以及各地和各级供销社之间的产权关联等。本文认为，对供销社产权进行合理诠释和界定是下一步改革的关键。
第二，资产分级所有的属地化管理体制严重阻碍了供销社的规模经济。
举例来说，对于供销社最有优势的农资业务，年，农业生产资料经营企业的数量是个，这相当于每个县及县以上供销社有一家农资企业。换言之，整个供销社系统由成千上万个法人实体组成，处于松散的状态。这就无法与集团化企业进行直接对比，如中石化、中粮集团等。
再以具体工作为例，以中发〔〕11号文件提倡并列入近几年总社重点工作的土地托管和农业社会化服务为例。虽然供销社取得了一定成绩（总社统计数据显示，到年末，全系统土地全托管面积.3万亩），但多是依托各个县社的农资公司或基层社。这种以县为单位的业务模式显然很难跨地区整合和继续拓展。而且，与同样开展此项业务的两家全国范围的企业相比，即中化农业（属于央企）（中化农业案例可参考：董峻.种出好品质，卖出好价钱——中化农业助力棉花产业升级成效综述）和金丰公社（民企）（金丰公社案例可参考：胡可璐.金丰公社成立一年优势初显,覆盖99个县服务农户万），局限于本地的供销社企业的竞争力明显偏低。
再者，即使有些供销社拥有几家业务正常运转、业绩较好的企业，涉及农资、百货商场、批发市场等，但它们也暴露出业务集中在本地、经济实力有限等问题。另一方面，与日趋完善的国企监管相比，供销社机关对企业的监管还停留在领导分管、对口部门管理等传统模式，现代企业的委托代理机制较为模糊，监管水平亟待提高。
另一方面，供销社统计口径相对比较宽松，有的改制后已无产权隶属关系的企业的数据也纳入了统计。所以，对于年全国供销社销售总额6.26万亿元这项统计数值，不必如很多自媒体和媒体所报道的那样去过分